政府投資項目管理概述

１　政府投資項目的定義
　  政府投資項目是一個在我國改革開放中出現(xiàn)的新的概念。政府投資項目是指 為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要， 以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政 債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款等方式獨資或 合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。這個概念是從理論上加以分析得出的，從目前已 有國家或地方政府發(fā)布的各種文件中尚難以查到上述提法。
　  在此之前，政府投資項目又稱財政性投資項目。財政部財基字［１９９９］２７ 號文 《財政性基本建設(shè)資金投資項目工程預(yù)、結(jié)算審查操作規(guī)程》中明確指出：財政 性基本建設(shè)資金投資項目指經(jīng)政府職能部門批準(zhǔn)立項，由各類財政性基本建設(shè)資 金投資或部分投資的項目，該文件進(jìn)而又明確了財政性基本建設(shè)資金包括以下五 項內(nèi)容：　
①　財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金；
②　財政預(yù)算內(nèi)其他各項支出中用于基本建設(shè)項目的資金；　
③　納入財政預(yù)算管理專項基金中用于基本建設(shè)項目的資金；　
④　財政預(yù)算外資金中用于基本建設(shè)項目的資金　
⑤　其他財政性基本建設(shè)資金�！�
    財政部財基字［１９９９］３７ 號文在 ２７ 號文的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范化，并明確提出 了財政性基本建設(shè)資金投資項目的概念，即財政性基本建設(shè)資金投資項目是指經(jīng) 政府職能部門批準(zhǔn)立項，由各類財政性基本建設(shè)資金投資或部分投資的項目，內(nèi)容同上。　

    從上述分析可看出，對于政府投資項目的概念的認(rèn)識是一個漸進(jìn)加深認(rèn)識的 過程，這反映出財政部基建管理機(jī)構(gòu)對這個問題的創(chuàng)新思維。政府投資項目無疑 比財政性投資項目的內(nèi)容更寬，也更準(zhǔn)確地指明了財政部門進(jìn)行投資管理的范圍。 這對國家各級財政部門加強(qiáng)對國家財政性基本建設(shè)資金使用的管理和控制將起到 積極的促進(jìn)作用�！� 　 　
２．　政府投資項目的分類
　  政府投資項目根據(jù)不同方法，可作如下不同的分類：
2.1　財政性投資項目　
包括財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金投資的項目，包括使用納入財政預(yù) 算管理專項基金中的用于基本建設(shè)投資的項目。　
2.2　國債專項投資項目　
    國債專項資金是近年來中央財政通過增發(fā)國債專項用于基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)的資金，除部分資金用于技術(shù)改造項目的貼息外，絕大部分是用于基本建設(shè)項目。 國債專項資金中，無論是中央財政投資、中央補(bǔ)助地方投資還是轉(zhuǎn)貸地方資金， 都是財政資金，因此必須納入財政基本建設(shè)支出預(yù)算管理范圍�！�
2.3　財政擔(dān)保銀行貸款建設(shè)項目　
    由國家或地方財政承諾擔(dān)保的銀行貸款建設(shè)項目大多是非盈利的公共項目， 也包括少量雖盈利但投資回收期較長項目。對于非盈利的項目，一般由財政負(fù)責(zé) 籌措資金還本付息；少數(shù)有盈利但投資回收期較長的建設(shè)項目，也由各級財政承 擔(dān)風(fēng)險，故此類項目也應(yīng)納入政府投資項目嚴(yán)格管理�！�
2.4　國際援助建設(shè)項目　
    國際援助支持的建設(shè)項目，一般側(cè)重于對受援國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項目 提供無償援助或低息（無息）貸款，受援國政府是項目資金的接受者，并負(fù)責(zé)項 目資金的運用。對于大型政府投資項目提供援助的國際組織主要有世界銀行及其 他區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織（亞州開發(fā)銀行），友好國家的援助也是國際援助項目資金的重 要來源。
3　政府投資項目的特點
    由于政府投資項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，所以它具 有與一般投資項目不同的特點。從理論上分析，政府投資項目應(yīng)該大多數(shù)是為社 會提供公共產(chǎn)品，即主要提供非盈利的為社會大眾所需的項目。但也可能會包括 一些雖盈利，卻難以收回投資或投資回收期較長的基礎(chǔ)設(shè)施項目。在近期，政府 投資項目也可能會因國家發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，迎接知識經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)政策而涉 足部分高風(fēng)險、高收益的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。
綜上所述，我們可以概括出政府投資 項目的主要特點為：
3.1　政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)，非盈利的公益性項目�！�
    這是由政府投資項目的性質(zhì)所決定的，這種性質(zhì)就是非盈利性。因為在市場 經(jīng)濟(jì)體制下，一般經(jīng)濟(jì)組織的投資活動都追求自身利益的最大化，所以除政府財 政基本建設(shè)資金以外的投資都會追求高收益的回報，而對非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目則不會涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的 項目又往往是國家或區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系到改善投資環(huán)境、 改善人民生活、加強(qiáng)國防安全的設(shè)施，所以國家財政基本建設(shè)資金必須集中投資 在這些公益性的基礎(chǔ)設(shè)施上。正是由于這個特點，在發(fā)展中國家，由于基礎(chǔ)設(shè)施 短缺，所以政府投資項目所占比例相對發(fā)達(dá)國家較大�！�
3.2　超大型政府投資項目比一般項目投資大、風(fēng)險大、影響面大�！�
    這是由政府在國家公共利益中肩負(fù)重任的性質(zhì)所決定的。有些投資大、風(fēng)險 大的超大型政府投資項目，如果沒有政府資金的介入，任何其他投資都不可能承 受如此巨大的投資和風(fēng)險。但是一旦項目決策上馬就將形成巨大的生產(chǎn)力，并影 響著與該生產(chǎn)力相關(guān)的諸多產(chǎn)業(yè)、諸多部門，影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 的再造，甚至影響到整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活質(zhì)量的提高。所以這些工程 項目必須通過政府投資。　 政府投資項目風(fēng)險巨大。如果項目在工程建設(shè)中應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方 法，其勞動生產(chǎn)率將成千成百倍的提高，特別是一些高新技術(shù)的應(yīng)用將給項目帶 來巨大的附加價值；如果項目決策正確合理、方案先進(jìn)可行，將不僅僅是取得巨 大的社會經(jīng)濟(jì)效益，還將為公眾創(chuàng)造方便、舒適和安逸的生活環(huán)境。但如果項目 決策不科學(xué)，事先沒有充分考慮各種風(fēng)險因素，從而導(dǎo)致項目失敗，那么帶給國 家或地區(qū)的將不是巨大的生產(chǎn)力和社會經(jīng)濟(jì)效益，而將是沉重的財政負(fù)擔(dān)、資源 環(huán)境的破壞污染，甚至是整個生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重失衡、人類生存環(huán)境的毀滅。所以， 政府投資項目必須進(jìn)行全過程的決策風(fēng)險管理�！�
3.3政府投資項目具有比一般項目更嚴(yán)格的管理程序。　
    各國政府出于在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，保證政府投資項目的投資 效益，一般采取了更嚴(yán)格的管理程序。這主要表現(xiàn)在：要按照國家規(guī)定履行報批 手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序；嚴(yán)禁擠占、挪用政府投資；嚴(yán)禁搞邊勘探、邊設(shè)計、 邊施工的“三邊”工程；財政部門要執(zhí)行項目評審程序，以保障財政基本建設(shè)資 金不被浪費�？紤]到今后財政預(yù)算體制的改革，并參考國外發(fā)達(dá)國家對政府財政 性基本建設(shè)資金的管理辦法，可以預(yù)見未來幾年內(nèi)，國家會采取以下措施和制度 嚴(yán)格管理政府投資項目：
１）嚴(yán)格的立項審批制度
    建立國家或地方政府投資項目儲備庫，執(zhí)行嚴(yán)格的 可行性研究審批制度，審批合格的儲備項目上升為年度執(zhí)行項目，列入預(yù)算，報 國家或地方人大專門委員會 批準(zhǔn)；　
２）嚴(yán)格的政府采購制度，這種采購既包括大宗建設(shè)用機(jī)電設(shè)備或工程材料的 采購，也包括對承建政府投資項目設(shè)計、施工、項目管理的采購。這種采購必須 按照國際慣例和 ＷＴＯ 的 規(guī)定，實施無歧視，公開的競爭性招標(biāo)方式；　
３）嚴(yán)格的項目評審程序，從項目可行性研究階段的估算，到設(shè)計、招標(biāo)階段 的概預(yù)算或標(biāo)底以及施工過程的支付，竣工結(jié)算（決算），都要執(zhí)行嚴(yán)格的財政 評審制度；
４）嚴(yán)格的項目管理制度，政府投資項目若缺少投資約束機(jī)制，就很可能變?yōu)?“三超”工程，最后成為各方牟利的“投資無底洞”，為杜絕這一可能性真正發(fā) 生，就要由政府有關(guān)部門組建類似盈利項目的項目法人；對本項目實行嚴(yán)格的項 目管理，實施投資／成本、工期／進(jìn)度、質(zhì)量的三大控制，嚴(yán)格工程合同管理中的 索賠與支付，嚴(yán)格項目竣工驗收以及結(jié)算；一旦項目發(fā)生超出人大專門委員會批 準(zhǔn)的預(yù)算的事件，就要有合理的理由接受人大的質(zhì)詢，由人大專門委員會決定是 否追加預(yù)算，若沒有令人大專門委員會信服的理由，就應(yīng)受到處分。　 ④　政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關(guān)注。　　

    由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化或生活的各個方面，又是花國家 或地方財政的資金，從根本上說是納稅人的錢，所以涉及到社會公眾的切身利益， 理所當(dāng)然地成為社會輿論的關(guān)注焦點。因此，政府投資項目也要注重公共關(guān)系工 作，要設(shè)立專門公共關(guān)系部門或人員負(fù)責(zé)與媒體的聯(lián)絡(luò)或直接與公眾對話，向社 會直接、間接地報告政府投資項目的建設(shè)意義、施工進(jìn)展、施工質(zhì)量、建成后的 對公眾生活質(zhì)量改善的具體情況。爭取輿論的支持，自覺接受公眾輿論的監(jiān)督， 是保證政府投資項目順利完成的重要保障。
4　政府投資項目管理主體
4.1 投資主體　
    顧名思義，政府投資項目的投資主體就是政府。但是，隨著我國社會主義市 場經(jīng)濟(jì)體制的建立，投資領(lǐng)域逐步引入市場競爭體制，開始出現(xiàn)投資主體多元化 趨勢，私人投資不斷發(fā)展壯大，并滲透到基本建設(shè)投資領(lǐng)域。政府投資在與私人 投資相結(jié)合的過程中，政府應(yīng)當(dāng)始終保持在政府投資項目投資的主導(dǎo)地位，否則 就會改變政府投資項目的性質(zhì)。 黨的十四屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五” 計劃和 ２００１ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》要求在投資領(lǐng)域，“要明確投資主體，建立嚴(yán)格 的投資決策責(zé)任制，強(qiáng)化投資風(fēng)險約束機(jī)制，誰投資誰決策誰承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險。 全面推行建設(shè)項目法人責(zé)任制和招標(biāo)投標(biāo)制度，把市場競爭機(jī)制引入投資領(lǐng)域”。 政府投資項目雖然應(yīng)當(dāng)具備比一般民間項目更嚴(yán)格的基本建設(shè)程序制度，但是決 不能超越整個投資領(lǐng)域，脫離市場競爭。如果政府投資項目沒有明確的投資主體， 整個投資領(lǐng)域的市場競爭必將畸形發(fā)展。　 　
4.2　決策主體
　  政府作為政府投資項目的唯一投資主體，理應(yīng)同時充當(dāng)政府投資項目決策主體。 另外，外部團(tuán)體及公眾的參與也為政府機(jī)構(gòu)提供了決策支持。但是因此而產(chǎn)生的 錯綜復(fù)雜的利益格局也造成政府投資項目決策困難。 我國是社會主義國家，其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是為了最大限度地滿足廣大人民群眾不斷 增長的物質(zhì)和文化生活需要。然而，國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的不同部門、地區(qū)和企業(yè)構(gòu) 成了相對獨立的有著各自經(jīng)濟(jì)利益的不同利益主體。一方面，國家從長期經(jīng)濟(jì)發(fā) 展目標(biāo)出發(fā)，政府投資項目需要向一些重點產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和部門傾斜。另一方面， 地方、部門和企業(yè)為了加強(qiáng)自身在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和各自的經(jīng)濟(jì)利益，千方百 計爭取國家盡可能多的政府投資撥款和貸款。我國政府本著集體主義的根本原則， 地區(qū)、部門的局部利益必須服從國家整體利益，在兩者發(fā)生矛盾時，地區(qū)和部門 應(yīng)該以犧牲自身利益為代價來維護(hù)國家整體利益�！�
4.3　管理主體
　  從目前的體制看，政府投資項目的管理主體較多，呈多元化現(xiàn)狀。計委負(fù)責(zé) 項目建議書、可行性研究報告、設(shè)計文件與概算審批等；財政部系統(tǒng)負(fù)責(zé)概、預(yù)、 結(jié)（決）算，包括標(biāo)底審查與支付審核等；建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)實施。上述單 位均是政府投資項目管理的外部控制與監(jiān)督系統(tǒng)，尚不能承擔(dān)管理政府投資項目 主體的職責(zé)。但是政府項目投資管理的主體又不能是建設(shè)單位，因為建設(shè)單位往 往因為缺少投資約束機(jī)制而傾向于無限增大投資。項目建設(shè)單位缺少投資約束機(jī) 制的原因是絕大多數(shù)政府投資項目屬于無收益或非盈利的公共項目，沒有增殖保 值、還本付息的壓力，所以投資越多越好，多多益善。建設(shè)單位對投資項目的企 盼往往會導(dǎo)致“釣魚工程”、“三超工程”的出現(xiàn)，所以建設(shè)單位不能充當(dāng)政府投 資項目的管理主體。 政府投資項目的管理主體應(yīng)仿照以下國際慣例設(shè)置：①由政府有關(guān)部門和受 益的建設(shè)單位共同組建“業(yè)主”，仿照盈利項目的“項目法人責(zé)任制”，成為項 目的“管理主體”。政府投資項目的業(yè)主主要承擔(dān)將項目實際支出控制在批準(zhǔn)的“預(yù)算”范圍內(nèi)的義務(wù)，否則就要受到嚴(yán)厲的責(zé)任追究和紀(jì)律處分的“硬約束”�！� ②仿照香港特別行政區(qū)在政府內(nèi)按工程類別設(shè)置工務(wù)管理部門，如建筑、路政、 水務(wù)等部門，將政府投資項目分類交有關(guān)公務(wù)部門管理。這些工務(wù)部門類似我國 的“業(yè)主”，對項目實施全過程負(fù)責(zé)，建成后交建設(shè)單位使用，也實施同上的投 資控制硬約束�！�
    在目前我國實施機(jī)構(gòu)改革的形勢下，上述目標(biāo)似乎不太可能實現(xiàn)，但是若比 起節(jié)省的投資看（全國政府投資達(dá)數(shù)千億元之巨），適當(dāng)增設(shè)政府這方面的編制 仍是經(jīng)濟(jì)的，即使不能實現(xiàn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，也可以設(shè)置上述投資的“硬約束”，強(qiáng)制現(xiàn)有政府投資項目建設(shè)單位完成投資控制的任務(wù)，否則給予嚴(yán)厲的處罰，以保障政府投資的效益。
5　政府投資項目管理
    政府投資項目管理是一個歷史的范疇，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入， 政府投資項目管理的內(nèi)容也在不斷變化，日益科學(xué)化、嚴(yán)密化、系統(tǒng)化。從現(xiàn)在 的各種文件規(guī)定分析，政府投資項目管理有：建設(shè)程序管理制度、政府采購制度、 項目法人負(fù)責(zé)制、工程合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制、財政基本建設(shè)資金評審與財務(wù)管理制度等內(nèi)容。
5.1　建設(shè)程序管理制度　
    建設(shè)程序是指建設(shè)全過程中各項工作必須遵循的先后順序；這個先后順序是 指建設(shè)過程中各環(huán)節(jié)、各步驟之間客觀存在的不可破壞的先后順序，是反映了建 設(shè)項目本身的特點和客觀規(guī)律的。因此，建設(shè)程序由國家建設(shè)行政主管部門和計 劃主管部門共同制訂頒布，建設(shè)項目必須遵守建設(shè)程序�！�
5.2　政府采購制度　　
    建設(shè)領(lǐng)域中政府采購制度是發(fā)源于西方發(fā)達(dá)國家的一項規(guī)范政府投資項目材 料、設(shè)備、以及施工、管理服務(wù)采購行為的制度。為了保證政府采購的公正、公 平、公開性，便于納稅人監(jiān)督，政府采購制度的核心是實行競爭性招標(biāo)制度。我 國從 ９０ 年代中期開始試行政府采購制度，取得了良好的效果，既減少了政府采購 支出又贏得了社會各界的贊賞。１９９９ 年我國人大頒布了《中華人民共和國招標(biāo)投 標(biāo)法》，進(jìn)一步從法律制度上明確了政府采購的基本形式即招投標(biāo)制，為規(guī)范政 府采購制度奠定了法律基礎(chǔ)�！� 財政部為了規(guī)范政府采購行為，加強(qiáng)財政支出管理，提高財政資金使用效益， 促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)制定了《政府采購辦法》，于 １９９９ 年 下半年實施。該辦法針對政府采購的一些普遍性問題作了明確規(guī)定。　 我國加入 ＷＴＯ，必須遵守 ＷＴＯ 的《政府采購協(xié)議》（即 ＧＰＡ），其中最經(jīng)典的 原則就是競爭性和無歧視性。競爭性即要求招標(biāo)程序必須符合國際競爭性招標(biāo)原 則（ＩＣＢ），包括低價中標(biāo)原則等；無歧視性即必須向全球供應(yīng)商公開招標(biāo)，不得 設(shè)置歧視性評標(biāo)定標(biāo)程序，妨礙開放性�！�
5.3工程合同管理制　
    為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要，加強(qiáng)政府投資項目管理，保護(hù)政府投資 項目工程合同雙方的合法權(quán)益，應(yīng)該對政府投資項目實施嚴(yán)格的工程合同管理制。 工程合同管理包括勘察、設(shè)計合同管理、總承包合同管理、建設(shè)監(jiān)理合同管理、材料、設(shè)備采購合同管理和施工合同管理等內(nèi)容，但工程合同管理的核心是施工 合同管理。　 政府投資項目實施工程合同管理制的最大難點，在于索賠制度的實施。一般 而言，政府各部門對政府投資項目實施嚴(yán)格的評審制度，審計機(jī)關(guān)也對項目實施 嚴(yán)格的工程預(yù)算執(zhí)行審計，政府對承包商的索賠一般都采取了嚴(yán)厲的管制，即承 包商的索賠難以成功。但是索賠是工程管理領(lǐng)域中的國際慣例，政府有關(guān)部門應(yīng) 尊重這一慣例，要采取有效措施控制索賠，但不能制止索賠�！�
5.4　建設(shè)監(jiān)理制　
    為了保證政府投資項目目標(biāo)的實現(xiàn)，國家均要求實施建設(shè)監(jiān)理。工程建設(shè)監(jiān) 理是指監(jiān)理單位受項目法人的委托，根據(jù)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的工程建設(shè)文件、法 律法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同，對工程建設(shè)實施的監(jiān)理工作�！�
5.5　政府投資項目的評審與財務(wù)管理制度　
    為了確保中央戰(zhàn)略決策的貫徹落實，管好用好國債專項資金進(jìn)而開創(chuàng)全國財 政基本建設(shè)管理工作新局面，財政部在山東泰安召開了“全國財政基 本建設(shè)工作會議”，對加強(qiáng)政府投資項目，尤其是國債專項資金的管理與監(jiān)督進(jìn) 行了全面部署，并以此為契機(jī)提出了新形勢下基本建設(shè)管理的新思路。這個新思 路就是：以提高投資效益為核心，以政府的財政性資金管理為重點，通過深化投 資體制改革，逐步建立以財政基本建設(shè)支出預(yù)算管理、投資項目管理和投資效益 監(jiān)督管理為主要內(nèi)容的投資調(diào)控管理體系。為此，要盡快建立和完善三項制度， 即基本建設(shè)支出預(yù)算編制制度，投資項目的概、預(yù)、決算審查和財務(wù)報表審核制 度，投資效益的分析報告制度，總稱為政府投資項目的評審與財務(wù)管理制度。　 推行“三項制度”，就是要明確財政基本建設(shè)管理工作的主要內(nèi)容和具體途徑， 做好基建資金預(yù)算編制、工程預(yù)（結(jié)）決算審核、財政資金撥付、項目竣工財務(wù) 決算批復(fù)和投資效益分析評價五個環(huán)節(jié)的工作，認(rèn)真解決我國目前財政基本建設(shè) 中的盲目投資、重復(fù)建設(shè)、資金使用效益低和損失浪費嚴(yán)重等問題，逐步實現(xiàn)對 財政性投資資金使用的全范圍、全過程監(jiān)督管理，把政府投資項目工作真正轉(zhuǎn)到 以提高財政性投資資金使用效益為中心的軌道上

                                                                              2009-1-13