加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的對(duì)策研究

    政府投資項(xiàng)目作為政府實(shí)踐其職能的一種重要手段，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中起著非常重要的作用，同時(shí)也受到社會(huì)的密切關(guān)注。我國(guó)政府在投資建設(shè)領(lǐng)域作了一系列的改革，實(shí)施項(xiàng)目法人制，項(xiàng)目資本金制，項(xiàng)目招投標(biāo)制，項(xiàng)目合同制，項(xiàng)目代建制等，在一定程度上改進(jìn)了基本建設(shè)項(xiàng)目管理模式，但還是存在著決策機(jī)制不完善、預(yù)算約束弱化、投資效益偏低等弊端，離建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、構(gòu)建公共財(cái)政體系、打造廉潔高效政府的要求尚有不小的差距，進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理勢(shì)在必行。
一、現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理模式存在的問題
    2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》推行的投融資體制改革，政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制，即成立項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全程組織和管理，在一定程度上取得了良好的效果。但由于政府投資項(xiàng)目的建設(shè)資金是無償使用的，投資效益與投資責(zé)任的軟約束，缺乏約束建設(shè)單位超建設(shè)、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的有效手段，再加上招投標(biāo)程序、建設(shè)項(xiàng)目管理等環(huán)節(jié)仍然存在較為突出的問題，致使現(xiàn)在“三超”工程、“釣魚”工程大量存在。
1、決策的不科學(xué)性。
    政府投資項(xiàng)目資金的主要來源是政府的財(cái)政性資金，進(jìn)行政府項(xiàng)目投資決策時(shí)，各地區(qū)、各部門對(duì)爭(zhēng)取政府投資項(xiàng)目具有極大的積極性，爭(zhēng)取到項(xiàng)目就等于爭(zhēng)取到資金，那時(shí)各類投資決策系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力系統(tǒng)，往往只有激發(fā)投資和權(quán)益的沖勁，沒有承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，而爭(zhēng)取到資金的部門也未必是真正最需要的地區(qū)和部門，更有甚者，為了爭(zhēng)取土地指標(biāo)，盲目虛報(bào)項(xiàng)目，致使這些項(xiàng)目最后都不了了之，能真正實(shí)施的為數(shù)不多。所以，因?yàn)楦鞣N原因，政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性大大受到影響。
2、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模不可控性。 
    部分項(xiàng)目前期評(píng)估論證工作不充分，在項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)更改建設(shè)標(biāo)的、更改建設(shè)內(nèi)容、增加建設(shè)投資，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模等現(xiàn)象；有些項(xiàng)目建設(shè)者為了單位和個(gè)人利益，在工程建設(shè)過程中，找種種借口，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至掛羊頭賣狗肉違建樓堂館所。
3、招投標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范。
    第一，招標(biāo)人對(duì)應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項(xiàng)目擅自不招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目擅自邀請(qǐng)招標(biāo)，隨意更改招標(biāo)文件載明的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法等。二是弄虛作假，招投標(biāo)走過場(chǎng)、流于形式：三是建設(shè)單位違反基本建設(shè)程序，先進(jìn)場(chǎng)施工后招標(biāo)投標(biāo)；四是“串標(biāo)”、“陪標(biāo)”、“圍標(biāo)”較常見，中標(biāo)后將項(xiàng)目非法肢解轉(zhuǎn)讓，或者違法轉(zhuǎn)包、分包。
4、項(xiàng)目資金使用監(jiān)督弱化。
    項(xiàng)目建設(shè)資金屬于專項(xiàng)資金，財(cái)務(wù)相對(duì)獨(dú)立，因此項(xiàng)目資金在使用管理上缺乏透明度，而負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的財(cái)政、審計(jì)部門由于不能及時(shí)掌握資金的使用情況，難以監(jiān)督到位，致使項(xiàng)目資金在使用中容易出現(xiàn)截留、挪用、擠占、浪費(fèi)等問題。
5、投資項(xiàng)目后評(píng)估缺失。
    按照規(guī)定，政府投資項(xiàng)目建成投入使用后都要進(jìn)行后評(píng)估，但目前我國(guó)政府投資項(xiàng)目，基本處于“重建設(shè)、輕管理，少論證，無評(píng)估”的狀況。這種狀況在一定程度上影響了投資決策水平的提高和項(xiàng)目管理水平的提升，以及項(xiàng)目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。
6、內(nèi)部制約和外部監(jiān)督效能不強(qiáng)。
    政府投資項(xiàng)目往往列為當(dāng)?shù)攸h委政府的重點(diǎn)項(xiàng)目，政府及其部門參與其中，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，造成內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督等制約機(jī)制不健全、不完善，難以形成有效監(jiān)督，職能部門難以嚴(yán)格監(jiān)督，違法、違規(guī)等問題也很難得到及時(shí)糾正和制止，難免會(huì)出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)或腐敗現(xiàn)象。
二、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的建議
    從筆者近十年來從事投資項(xiàng)目管理工作的經(jīng)驗(yàn)觀察，要管好政府投資項(xiàng)目，完善的制度是制約手段，認(rèn)真貫徹執(zhí)行是保障，兩者相輔相成，缺一不可，同時(shí)要做到建前控制，建中跟蹤，建后監(jiān)管。
1、完善科學(xué)的決策規(guī)則和程序
    提高政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化水平，推行項(xiàng)目?jī)r(jià)值管理。首先要建立健全政府投資管理制度，規(guī)范政府投資行為，嚴(yán)格按法定程序?qū)徟�政府投資項(xiàng)目；其次要認(rèn)真開展調(diào)查研究，嚴(yán)格把好項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算的審查關(guān)，做好項(xiàng)目建前有效控制；第三要逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。　
2、加強(qiáng)工程項(xiàng)目管理，做好建中項(xiàng)目跟蹤
    一是要進(jìn)一步全面推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)“代建制”，充分發(fā)揮項(xiàng)目管理公司的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力節(jié)減投資成本，確保工程質(zhì)量；二是加強(qiáng)對(duì)建筑市場(chǎng)的監(jiān)督管理，確保招投標(biāo)公平、公正、公開，杜絕工程招投標(biāo)過程中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)、串標(biāo)、賣標(biāo)、非法轉(zhuǎn)包分包行為，嚴(yán)肅建筑市場(chǎng)運(yùn)行秩序；三是加強(qiáng)合同管理，規(guī)范合同簽訂行為，認(rèn)真審核合同條款的合法性、嚴(yán)密性，詳細(xì)約定工程質(zhì)量、進(jìn)度、合同價(jià)款的確定及其調(diào)整方法、雙方的責(zé)任和義務(wù)、工程付款方式、違約責(zé)任等內(nèi)容，減少歧義，減少項(xiàng)目實(shí)施過程中的變更與索賠；四是把好質(zhì)量安全關(guān)，加強(qiáng)施工過程的監(jiān)控，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序和工程監(jiān)理制度，嚴(yán)格現(xiàn)場(chǎng)簽證，杜絕任何形式的質(zhì)量安全隱患。
3、加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管力度 
    一是強(qiáng)化資金監(jiān)管，預(yù)防腐敗發(fā)生。嚴(yán)格落實(shí)政府投資項(xiàng)目專戶儲(chǔ)存、�？顚Ｓ�、專賬核算、封閉運(yùn)行的“三專一封閉”制度；創(chuàng)新融資方式，提高配套資金到位率，建立多元化融資渠道，全力提高配套資金和自籌資金到位力度，確保項(xiàng)目順利建設(shè)。
4、完善監(jiān)督體系
    首先，強(qiáng)化預(yù)防，整合監(jiān)督。紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、發(fā)改、住建等有關(guān)部門的各種機(jī)構(gòu)都去監(jiān)督政府投資管理，容易帶來職責(zé)難分清、工作難協(xié)調(diào)的問題，留下許多灰色地帶。因此首先必須重新審視現(xiàn)有的監(jiān)督體系，建立并強(qiáng)化人大及公眾的監(jiān)督，建立和落實(shí)相應(yīng)的項(xiàng)目評(píng)估制度、績(jī)效審計(jì)制度、項(xiàng)目工程質(zhì)量制度、工程廉政建設(shè)制度、責(zé)任追究制度，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目“陽光下的行動(dòng)”， 遏制“工程腐敗”；其次，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。健全管理單位的監(jiān)督機(jī)制和管理制度，發(fā)揮決策、執(zhí)行，監(jiān)督三位一體的運(yùn)作效能，確保政府投資項(xiàng)目成為“民心工程”、“放心工程”、“陽光工程”。
5.最后要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理隊(duì)伍建設(shè)　
    首先要充分依靠專業(yè)人士和中介組織，政府投資項(xiàng)目在開始立項(xiàng)至建設(shè)完工，按照規(guī)定都要有相應(yīng)的項(xiàng)目咨詢公司來實(shí)施或管理，政府實(shí)施監(jiān)督，建設(shè)中的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān)。由于專業(yè)人士的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度、無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和責(zé)任保險(xiǎn)制度的約束，形成整個(gè)項(xiàng)目咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)起專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，使他們成為項(xiàng)目高質(zhì)量、低成本完成的保證基石；其次要加強(qiáng)政府投資評(píng)審隊(duì)伍建設(shè)，注重不同類型技術(shù)人員的配備和人員政治、業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，當(dāng)前的重點(diǎn)是針對(duì)有工作經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目管理知識(shí)和相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，以減少政府工作人員素質(zhì)低而造成項(xiàng)目管理的成本上升，同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)業(yè)主的業(yè)務(wù)和思想政治素質(zhì)培訓(xùn)，使其從最根本的思想上對(duì)投資項(xiàng)目的質(zhì)量和效益真正負(fù)起責(zé)任來。（資料來源：項(xiàng)目管理者聯(lián)盟）
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