暗箱操作見怪不怪——工程招投標(biāo)亂象一覽

　　工程建設(shè)項目一個合同標(biāo)段小則上千萬元，大則幾十個億，資本流量密集，利益涉及面廣，巨大的金錢誘惑很容易引發(fā)一些腐敗分子鋌而走險。
　　據(jù)悉，2009年9月份，審計署開始對“4萬億”投資計劃開展了“中央擴大內(nèi)需有關(guān)政策措施實施情況及效果專項審計調(diào)查”的全面審計活動。其中，特派辦入駐商業(yè)銀行地方分支機構(gòu)，主要是調(diào)查銀行信貸有沒有流向國家限制的行業(yè)、股市和樓市，是否用于擴大內(nèi)需，是否用于國家支持的產(chǎn)業(yè)。被業(yè)內(nèi)人士稱為新一輪的“審計風(fēng)暴”。
　　其實，早在4萬億公布伊始，審計署就下發(fā)了關(guān)于貫徹落實中央促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展政策措施的通知。2009年2月份，審計署表示，2009年加大對4萬億投資中的重特大投資項目、重特大資源環(huán)境保護項目、重特大民生工程項目、重特大突發(fā)性公共事件等的全程跟蹤審計。按理說，審計國家財政資金是一直都在做的例行工作，其目的是通過審計會促進(jìn)國家財政資金安全有效的使用，促進(jìn)國家宏觀政策的貫徹落實并達(dá)到預(yù)期效果。這次審計也不例外，之所以引起業(yè)內(nèi)、業(yè)外的“過度”關(guān)注，也正是基于工程建設(shè)領(lǐng)域“一個愿打，一個愿挨，見怪不怪”的暗箱操作現(xiàn)象。
一、暗箱操作的怪現(xiàn)象
　　暗箱操作的怪現(xiàn)象表現(xiàn)在工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，最為典型的是在工程招投標(biāo)領(lǐng)域。隨著國家一系列法律、法規(guī)的頒布實施，招標(biāo)發(fā)包工程的范圍、方式、程序和責(zé)任都有了明確的法律規(guī)定，不愿招標(biāo)、抵制招標(biāo)的現(xiàn)象已經(jīng)不復(fù)存在。但與此同時，投標(biāo)人走關(guān)系、跑門路或當(dāng)“托兒”陪標(biāo)，評標(biāo)委員會與投標(biāo)人之間權(quán)錢交易、暗箱操作、內(nèi)定招標(biāo)人的“貓膩”現(xiàn)象仍時有發(fā)生。
怪現(xiàn)象之一：明標(biāo)暗定

    其一是在“標(biāo)的”上作文章。從表面上看，建設(shè)方手中各項手續(xù)、招標(biāo)文件、公告等一應(yīng)俱全，符合公開招標(biāo)投標(biāo)的要求，私下里卻將標(biāo)底泄露給“內(nèi)定”的競標(biāo)者，使其“一投即中”。 在南平市檢察院偵破的福建省中醫(yī)學(xué)院基建處原副處長陳某某受賄案中，翁某某為拿到中醫(yī)學(xué)院的新校區(qū)工程，在1999年至2003年間多次行賄陳某某。而陳某某在醫(yī)學(xué)院新校區(qū)工程的招投標(biāo)活動中，也投桃報李與翁某某在開標(biāo)之前串通勾結(jié)、透露標(biāo)底，最終陳某某因犯受賄罪被南平市人民法院判處有期徒刑14年。 
    其二是在“選擇”上作手腳。特別是在邀請招標(biāo)的“有限競爭招標(biāo)”過程中，更容易出現(xiàn)明標(biāo)暗定現(xiàn)象。本應(yīng)邀請三家以上能力強、資信好、能滿足施工要求的施工企業(yè)參加招投標(biāo)。但是有些建設(shè)單位為了將工程發(fā)包給“內(nèi)部欽定”的項目經(jīng)理，他們用足“選擇”權(quán)，裝模作樣地邀請其他幾家資質(zhì)等級低、業(yè)績較差的施工企業(yè)前來競標(biāo)，如此以來，其“意中人”便鶴立雞群“十拿九穩(wěn)”。青島某鎮(zhèn)一家建筑公司2002年參加市區(qū)某事業(yè)單位的項目工程招標(biāo)、投標(biāo)的整個過程里，該公司都十分優(yōu)秀，順利過關(guān)，可最后在開標(biāo)的時候，中標(biāo)的卻是另一家綜合實力遠(yuǎn)不及他們的小公司。類似的情況不勝枚舉，靠實力取勝的施工單位除了感嘆關(guān)系不硬之外，也無可奈何。 
    其三是在“分包”上下功夫。如果前兩招不靈，建設(shè)方就會以趕工期、進(jìn)度滯后等為理由，指定分包單位，攔腰砍掉“油水大”的分項工程讓“自己人”來施工，而中標(biāo)單位礙于諸多因素只有忍氣吞聲。
怪現(xiàn)象之二：規(guī)避招標(biāo)
　　根據(jù)有關(guān)地區(qū)的規(guī)定，工程造價達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，必須進(jìn)行公開招投標(biāo)。為了規(guī)避招投標(biāo)，有的建設(shè)單位把功夫下在“源頭”，在報建項目時，瞞報少報，或化整為零，使工程項目規(guī)模低于依法必須招標(biāo)項目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到規(guī)避招標(biāo)的目的。這樣既可內(nèi)定關(guān)系人承建，又可少交各種規(guī)費。有的建設(shè)單位以土地開發(fā)、招商引資為名，指定施工企業(yè)承建，合同上冠以“引資開發(fā)”，實際上按施工進(jìn)度支付工程款，逃避工程招投標(biāo)。甚至有些地方領(lǐng)導(dǎo)還利用職權(quán)，將工程強行肢解，使肢解后的每項工程都達(dá)不到要求，從而可以通過議標(biāo)的方式自己指定施工隊伍。
怪現(xiàn)象之三：哄抬標(biāo)價
　　其一是“圍標(biāo)”。即招標(biāo)者與投標(biāo)者之間、或者投標(biāo)者與投標(biāo)者之間，對招標(biāo)投標(biāo)事項進(jìn)行串通，排擠競爭對手，把工程收入自己囊中。2003年6月，深圳市某水廠工程在建筑市場交易中心招標(biāo)，標(biāo)底為9800萬元，經(jīng)資格預(yù)審后，有11家投標(biāo)企業(yè)入圍。其中有一家企業(yè)投標(biāo)報價只比標(biāo)底下浮1%，而其他10家投標(biāo)報價分別下浮9%-29%不等。按現(xiàn)行評標(biāo)辦法，僅下浮1%無論如何也中不了標(biāo)，要么就是這一家企業(yè)不想中標(biāo)。既然不想中標(biāo)，為什么還要投標(biāo)呢?業(yè)內(nèi)人士透漏，實質(zhì)上該投標(biāo)人的目的是為了抬高“所有報價的平均值”，有了這個“1%”，中標(biāo)者就可以多賺兩百萬，而國家就要多掏兩百萬。
　　其二是“串標(biāo)”。投標(biāo)單位之間、或投標(biāo)單位與招標(biāo)單位相互串通，騙取中標(biāo)。從方式來看，“串標(biāo)”可以分為投標(biāo)人之間“相互串通投標(biāo)報價”和投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)。一些項目經(jīng)理為承攬工程不遺余力做好“前期工程”，串通建設(shè)單位并邀請幾家建筑公司報名參加招投標(biāo)，開標(biāo)、評標(biāo)均按部就班進(jìn)行，但不管誰中標(biāo)，都是這個項目經(jīng)理承建。2003年下半年，廣州某園林工程招投標(biāo)過程中，專家評委在評標(biāo)時發(fā)現(xiàn)，參加投標(biāo)的企業(yè)中有3家的標(biāo)書出現(xiàn)雷同現(xiàn)象，不僅標(biāo)書圖表尺寸大小、報價說明書、標(biāo)書中段落、標(biāo)點符號相同，甚至連錯的地方都相同。標(biāo)書雷同的背后，實質(zhì)是投標(biāo)企業(yè)串通一氣即串標(biāo)，而串標(biāo)會導(dǎo)致圍標(biāo)、抬標(biāo)、陪標(biāo)等現(xiàn)象，企業(yè)串通一氣，其目的在于圍標(biāo)或者抬高標(biāo)的價格。
怪現(xiàn)象之四：非法掛靠
    正所謂“背靠大樹好乘涼”。“非法掛靠”是一些沒有資質(zhì)或資質(zhì)低的企業(yè)，為了承攬工程，以掛靠方式，借用信譽好、資質(zhì)硬的企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照參與工程投標(biāo)。現(xiàn)行評標(biāo)多采取百分制評分法，“企業(yè)素質(zhì)分”占很大比重。掛靠的資質(zhì)等級越高、經(jīng)濟實力越強、項目經(jīng)理越有名氣，最終得分就越高。這樣做的結(jié)果是一流企業(yè)中標(biāo)，三流項目經(jīng)理承包，工程質(zhì)量大打折扣。更有甚至，一些根本不具備施工能力的社會“自然人”憑借掛靠攬到工程后，轉(zhuǎn)手將工程非法轉(zhuǎn)包給信譽差、資質(zhì)低的企業(yè)(或個人)去施工，最終導(dǎo)致出現(xiàn)質(zhì)量低劣的“豆腐渣”工程。
怪現(xiàn)象之五：弄虛作假
    主要表現(xiàn)在一是事先以“漏項”為由隱瞞部分工程，等到中標(biāo)簽合同時再追加，在“討價還價”中，乙方不會吃虧，而甲方人員還可以得實惠;二是事后隨意增加工程量，且按實結(jié)算，達(dá)到從中漁利的目的，類似的現(xiàn)象被人們戲稱為“三拍工程”( 拍腦袋決策、拍胸口保證、拍屁股走人)或“三邊工程”( 邊勘測、邊設(shè)計、邊施工)，最終成為勞民傷財?shù)摹案瘮」こ獭�。一些手眼通天的項目�?jīng)理，在建設(shè)方招標(biāo)文件下達(dá)后就開始“運作”，千方百計“結(jié)交”該工程的編標(biāo)人員，與編標(biāo)人員勾結(jié)，使編標(biāo)人員按照自己的意圖進(jìn)行編標(biāo)，從而以非法的手段獲取該工程的承包權(quán)。
　　以上這些都是在建筑工程招投標(biāo)中出現(xiàn)的部分怪現(xiàn)象，而且隨著市場競爭的日益加劇，花樣還在不斷翻新，彼此之間配合更加默契，利益互補，利害相關(guān)，不僅成功率高，且欺騙性更大，隱蔽性更強，查處難度更大。
二、產(chǎn)生怪現(xiàn)象的原因分析
　　在建筑工程招投標(biāo)中出現(xiàn)的怪現(xiàn)象，看起來十分復(fù)雜，有的是投標(biāo)單位聯(lián)合作弊，有的是招標(biāo)單位濫用職權(quán)，有的是招投標(biāo)單位沆瀣一氣，但究其原因，主要有以下幾個方面。項目經(jīng)理博客
　　建筑市場“僧多粥少”。這是產(chǎn)生怪現(xiàn)象的主要原因，也是內(nèi)因。建筑業(yè)是最早進(jìn)入市場的行業(yè)之一，由于初期市場準(zhǔn)入門檻低，缺乏明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，施工企業(yè)、施工項目經(jīng)理如雨后春筍，層出不窮，其增長速度遠(yuǎn)比在建項目增長速度快。加上各行各業(yè)都有施工隊伍，最終形成了建筑市場里“僧多粥少”的局面。施工單位多，工程項目少，供求關(guān)系嚴(yán)重不平衡，誰中標(biāo)，誰就有活干，有錢賺。為了追求利益，一些不法承包商愈發(fā)變得不擇手段起來，以金錢開道，行賄搭橋，以小利獲大利。經(jīng)濟利益的驅(qū)使，導(dǎo)致一些人鉆改革的空子，鉆法律的空子，費盡心機、絞盡腦汁地弄虛作假，搞無序的不正當(dāng)競爭。
　　建筑法規(guī)“不夠完善”。隨著各項建筑法規(guī)的先后出臺，建筑工程招投標(biāo)基本實現(xiàn)了有法可依，但目前招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章以及管理辦法等文件，分別由全國人大、國家相關(guān)部委、地方人大及政府各級行政主管部門來制定，涉及了不同的執(zhí)法主體和監(jiān)管單位，各自角度和立場不同，同時受部門利益影響，造成實際上的政出多門、條塊分割、部門壟斷，甚至出現(xiàn)下位法與上位法沖突和抵觸問題，降低了法律的約束力，致使執(zhí)行不到位。在具體操作等細(xì)節(jié)方面的法律法規(guī)不夠完善，有空子可鉆，為業(yè)主濫用職權(quán)和不法建筑承包商留下了“回旋”的余地。
　　主管單位“監(jiān)督不力”。一方面，政府職能改革滯后，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管體系。目前，我國招投標(biāo)行政監(jiān)管機構(gòu)條塊分割且部門職能交叉，致使政出多門，而且多部門監(jiān)管，加劇了市場的分割和壟斷。例如土木工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，設(shè)備招投標(biāo)監(jiān)管由經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門負(fù)責(zé)，交通、鐵路、水利、通信等專業(yè)工程的投招標(biāo)監(jiān)管則分別由各專業(yè)行政管理部門負(fù)責(zé)。另一方面，盡管監(jiān)督部門參與了招投標(biāo)活動，但是監(jiān)督的重點、方法、措施不到位。注重了事中的監(jiān)督，但是事前事后的監(jiān)督跟不上，不法分子不斷“創(chuàng)新”逃避監(jiān)管，使事中監(jiān)督成為“空架子”;注重了場內(nèi)監(jiān)督，忽視了場外監(jiān)督，工程招投標(biāo)后，基本上無人跟蹤。另外，在政府投資項目招標(biāo)投標(biāo)中，承擔(dān)著立法、監(jiān)督管理和投資人三種角色，相互之間界限不清，致使正常的招投標(biāo)市場秩序無法建立。因為政府掌握著市場準(zhǔn)入、項目審批、價格管制、行政壟斷、地區(qū)保護等過多的資源配置權(quán)，從而形成權(quán)力尋租，使得工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象多發(fā)。
三、杜絕怪現(xiàn)象的對策探討
　　暗箱操作的怪現(xiàn)象破壞了招投標(biāo)活動應(yīng)當(dāng)遵循的公平競爭原則，共同損害國家利益、社會公共利益或者他人利益，同時也助長了腐敗風(fēng)氣蔓延。為了維護建筑市場秩序和公平競爭，推進(jìn)建設(shè)工程項目管理模式的發(fā)展與創(chuàng)新，既要立足當(dāng)前，也要面向長遠(yuǎn)，探索治標(biāo)治本之策。
　　1、健全法規(guī)制度。在貫徹執(zhí)行落實《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》過程中，還需要進(jìn)一步建立健全地方有關(guān)規(guī)章制度，如項目審批部門核準(zhǔn)招標(biāo)方式制度，大力提倡公開招標(biāo)，盡量少用邀請招標(biāo)，嚴(yán)格控制議標(biāo);采用綜合定量評價法或綜合定性法等科學(xué)的評標(biāo)辦法等，堵塞招投標(biāo)中的漏洞，遏制權(quán)力進(jìn)入市場交易，防止弄虛作假的現(xiàn)象發(fā)生。為杜絕“最低價中標(biāo)”的貓膩，濟南市建委于2009年8月1日起實施《濟南市建筑工程招標(biāo)控制價管理辦法》，嚴(yán)禁招標(biāo)人設(shè)定不合理低價招標(biāo)及投標(biāo)人低于成本價競標(biāo);依法實行招標(biāo)投標(biāo)的建筑工程應(yīng)編制招標(biāo)控制價;招標(biāo)人必須對工程量清單和招標(biāo)控制價的準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)，禁止背離施工設(shè)計文件增加或減少工程量，禁止擅自上調(diào)或下浮招標(biāo)控制價。
　　2、完善工程交易機構(gòu)職能。為保證工程招投標(biāo)的公開、公平和公正，各地相繼建立起來了建筑工程交易中心或招投標(biāo)中心，而要發(fā)揮這些交易機構(gòu)的作用，還要進(jìn)一步完善機構(gòu)的職能，強化硬件、軟件建設(shè)，形成“一站式管理，一條龍服務(wù)”，使其與政府管理部門脫鉤，防止出現(xiàn)既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運動員現(xiàn)象，真正形成健康有序、規(guī)范的有形建筑市場。
　　3、強化監(jiān)督檢查。發(fā)揮各行政主管部門與行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督檢查職能，各司其職，各負(fù)其責(zé)，聯(lián)手監(jiān)督，形成合力。
　　4、場內(nèi)監(jiān)督。確保所有的建設(shè)工程項目進(jìn)入市場交易，確保招投標(biāo)活動公開、公平、公正。招標(biāo)投標(biāo)要把住四個關(guān)口，即把住選擇投標(biāo)者關(guān)，把住招投標(biāo)方案關(guān)，把住招標(biāo)標(biāo)底關(guān)，把住開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)關(guān)。為了做好場內(nèi)監(jiān)督，合肥市在設(shè)立專家評委的同時，近來又設(shè)立了37名大眾評委，讓來自不同行業(yè)、不同背景的群眾監(jiān)督員對市招投標(biāo)中心的所有市場活動進(jìn)行全程監(jiān)督和評價。
    5、場外監(jiān)督。即：把對有形建筑市場的監(jiān)督延伸到施工現(xiàn)場，對在建工程進(jìn)行跟蹤檢查，查各類手續(xù)是否齊全，查工程管理人員是否到位，查工程資金來源與去向等，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋到有關(guān)部門進(jìn)行處理。
　　6、加大查處力度。對有令不行、有禁不止、弄虛作假等違法違紀(jì)違章行為，必須依法糾正和查處，不僅要處理項目經(jīng)理，還要處理建筑企業(yè)，不僅要處理建設(shè)單位，還要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不僅要給予經(jīng)濟等行政處罰，還要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，對觸及刑律者要移送司法機關(guān)追究其刑事責(zé)任。
　　7、建立長效機制。推進(jìn)誠信體系建設(shè)，建立健全工程建設(shè)市場信用體系，加強行業(yè)自律，更好地發(fā)揮誠信機制的作用，逐步在行政許可、市場準(zhǔn)入、招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)管理、工程擔(dān)保與保險、表彰評優(yōu)等工作中，積極利用已公布的誠信行為信息，依法對守信行為給予激勵、支持和市場保障，對失信行為給予懲戒，逐步健全有效的誠信獎懲機制。



                                                                              2010-6-26